Acceso y Precios

Los medicamentos y los fondos reservados de los servicios secretos son los dos únicos ámbitos donde no se conoce el destino del dinero público. Es insólito e inaceptable”. La frase es de Fernando Lamata, médico, ex secretario general del Ministerio de Sanidad entre otros cargos públicos y uno de los principales expertos españoles en el tema del precio de los fármacos. Lamata no tiene dudas sobre lo que oculta esa falta de transparencia: “Por un medicamento que cuesta 300 euros pagamos 20.000. Si el coste fuera transparente, eso sería una malversación de fondos públicos y los implicados irían a la cárcel. En el caso de los medicamentos no es así porque estamos ocultando la información a los ciudadanos”.

La realidad es que el precio de los medicamentos es un secreto de Estado. En España y en el resto de Europa. Y que es el propio Ministerio de Sanidad quien defiende ese secretismo incluso en los tribunales. Investigate Europe [1] ha rastreado todos los procedimientos judiciales abiertos desde 2018 en causas donde ciudadanos o fundaciones como Civio y Salud por Derecho pedían conocer el precio de determinados fármacos. Existen al menos nueve procedimientos donde Sanidad se ha personado para defender que ese dato siga siendo opaco.
El actual equipo ministerial sostiene que no va a presentar más recursos judiciales para impedir la transparencia de los precios, pero no se ha retirado de los procedimientos en marcha donde Sanidad está personada. Y lo cierto es que ya existen dos sentencias de la Audiencia Nacional que rechazan hacer públicos los precios, dictadas en procedimientos iniciados por Sanidad en 2019 y 2022, en ambos casos con Gobiernos de Pedro Sánchez. Una de ellas es ya sentencia firme.

El tema no está cerrado judicialmente. De hecho, todo apunta a que en algún momento tendrá que sentar jurisprudencia el Tribunal Supremo, porque existen otras cuatro sentencias de primera instancia dictadas durante los últimos meses en las que se ordena publicar el precio y las condiciones de financiación de otros tantos fármacos. Todas están recurridas ante la Audiencia Nacional.

Con los fármacos existe un precio oficial y un precio real. Cuando una farmacéutica obtiene autorización para comercializar un nuevo medicamento, suele iniciar un proceso de negociación con el Ministerio de Sanidad para que el producto se incorpore a la prestación farmacéutica [2] del Sistema Nacional de Salud (SNS), de forma que sea financiado con fondos públicos. Las autoridades sanitarias estudian, entre otras cuestiones, si el nuevo fármaco tiene un valor terapéutico añadido respecto a los ya existentes para la misma enfermedad, si cumple con criterios de coste-efectividad o si existen alternativas para las mismas afecciones a menor precio. Las negociaciones con las farmacéuticas para acordar el precio pueden durar meses.

El importe lo fija finalmente la Comisión Interministerial de Precios de Medicamentos (CIPM) [3], que comunica cuál es el precio máximo que está dispuesta a pagar la Administración. Ese es el precio oficial o de lista. Pero durante la negociación ambas partes han acordado el descuento que el laboratorio acepta aplicar a condición de que se mantenga en secreto. El motivo, según explica la patronal española Farmaindustria, [4] es el siguiente: “Mantener la confidencialidad de los precios de los fármacos permite a la administración española conseguir mejor precio que en otros países para los medicamentos que financia el Sistema Nacional de Salud con fondos públicos y, por tanto, beneficia los intereses de España como país y los de todos los pacientes españoles”. Farmaindustria también destaca que la confidencialidad “es la norma internacional” y que “países como Noruega y Alemania que tenían un régimen parcial de transparencia han vuelto a un sistema de confidencialidad”.

Periodistas de Investigate Europe han hablado con negociadores de diferentes Estados europeos y el argumento de las farmacéuticas es el mismo en todos los sitios: la confidencialidad es necesaria para que ese país concreto obtenga mejores precios que sus vecinos. Lógicamente, eso es imposible. Si unos pagan más y otros menos, no pueden estar todos en el grupo de los beneficiados. Pero como cada empresa es la única que conoce cuánto abona cada Estado, estos no saben si están entre los perjudicados o los favorecidos por el secretismo. Así que firman acuerdos a ciegas, fiándose de lo que le cuenta el laboratorio que les vende el fármaco.

“Los 27 Estados miembros negociando para sí mismos es algo asombrosamente ineficaz y conduce a la desigualdad de los ciudadanos europeos”, sostiene un funcionario irlandés conocedor del sistema. Pero lo cierto es que cualquier iniciativa para una negociación conjunta por parte de la UE es torpedeada por países con una industria farmacéutica potente, especialmente Alemania. La única excepción se produjo con la compra conjunta de las vacunas contra la Covid.

Tras la aprobación de la Ley de Transparencia a finales de 2013, ciudadanos y asociaciones empezaron a utilizar dicha norma para solicitar a Sanidad que desvelase el precio real de determinados fármacos y su impacto presupuestario. Al principio las peticiones eran pocas, pero a partir de 2018 las fundaciones Salud por Derecho y Civio [5] iniciaron campañas en favor de la transparencia de los precios. El Gobierno se negó a desvelarlos, así que los solicitantes presentaron reclamaciones ante el Consejo de Transparencia [6]. Cuando recibe una reclamación, este órgano decide si la Administración debe o no facilitar la información solicitada. Su resolución pone fin a la vía administrativa, pero las partes pueden acudir a los tribunales si no están conformes con la decisión. El Ministerio de Sanidad y las farmacéuticas afectadas han recurrido sistemáticamente ante la Justicia todas las decisiones del Consejo de Transparencia favorables a hacer públicos los precios reales de los medicamentos.

Uno de esos recursos inició su recorrido judicial en septiembre de 2019, cuando era ministra de Sanidad la socialista María Luisa Carcedo. Una ciudadana había pedido conocer “el desglose de los medicamentos que componen el gasto farmacéutico hospitalario correspondiente al año 2018, incluyendo la información del principio activo, marca comercial, número de unidades, precio de adquisición y laboratorio que comercializa”. Sanidad perdió en primera instancia, pero decidió apelar ante la Audiencia Nacional, ya con el socialista Salvador Illa en el Ministerio. Y este tribunal le dio la razón.

Para dictar su sentencia [7], se apoyó en un informe de Sanidad, en el que se argumentaba lo siguiente: “Dar acceso a terceros de los precios de financiación en España de los medicamentos supondría la pérdida de credibilidad de nuestra Administración, y llevaría aparejada una desventaja negociadora a la hora de conseguir precios más competitivos”. El Ministerio añadía que Estados de nuestro entorno, como Reino Unido o Francia, “ponen gran cuidado en no revelar las ventajas que obtienen en sus negociaciones de financiación de medicamentos, conocedores de que ello les permite obtener mayores ahorros frente a los países que no garantizan esta confidencialidad de las negociaciones”. El Gobierno español no explicaba cómo sabe que Reino Unido o Francia obtienen “mayores ahorros” que otros países si los precios que pactan son secretos.

La sentencia, dictada en marzo de 2021, contó con un voto particular de Helmuth Moya Meyer que cuestionaba el sentido del fallo. El magistrado explicaba que lo que la ley declara confidencial es la información “sobre los aspectos técnicos, económicos y financieros” que facilitan los laboratorios al Ministerio durante el proceso de negociación, pero que “el precio no es una información facilitada por la farmacéutica, sino que figura en el contrato de adquisición de los medicamentos”. Además, recordaba que la Ley de Transparencia obliga a hacer públicos [8] “todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de la licitación y de adjudicación”.

El Consejo de Transparencia, que preside desde octubre de 2020 José Luis Rodríguez, presentó un recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Pero este no lo ha admitido a trámite. Por tanto, la sentencia de la Audiencia Nacional ya es firme, en lo que constituye la mayor victoria obtenida hasta ahora en los tribunales por los defensores de mantener la opacidad de los precios de los fármacos.

Fuentes jurídicas consultadas por Investigate Europe indican que, pese a ello, el Consejo de Transparencia no tendrá que cambiar en próximas resoluciones su posición favorable a publicar la información: “El debate jurídico sigue abierto, porque hay sentencias recientes de juzgados en sentido contrario, y el Tribunal Supremo no se ha pronunciado sobre la cuestión. Pero es evidente que las farmacéuticas utilizarán esa sentencia ya firme de la Audiencia Nacional en todos los procedimientos judiciales abiertos para defender su postura”.

En diciembre de 2023, la Audiencia Nacional dictó otra resolución [9] en favor del Ministerio de Sanidad, esta vez respaldando su negativa “a entregar información sobre el coste económico de las vacunas Covid-19”. Los fundamentos jurídicos apenas ocupan dos folios y se apoyan en dos sentencias del Tribunal General de la UE en relación “a la petición de información formulada por un periodista de un diario sensacionalista alemán”. El Consejo de Transparencia ha presentado recurso de casación, pero el Supremo aún no ha decidido si lo admite a trámite.

Los Juzgados de los Contencioso, que deciden en primera instancia, han mostrado mucha mayor sensibilidad con las tesis que defienden la transparencia y el control del uso de los fondos públicos también en el ámbito farmacéutico.

Civio ha ganado tres procedimientos judiciales en el último año. En julio de 2023, el Juzgado de lo Contencioso nº9 amparó su solicitud de información sobre “el precio y las condiciones de financiación de Luxturna”, un fármaco que se utiliza para el tratamiento de personas que sufren pérdida de visión. Dos meses más tarde, el Juzgado de lo Contencioso nº4 resolvió que Civio tenía derecho a recibir la información sobre el medicamento Zolgensma, considerado el más caro del mundo [10]y que se aplica a niños con atrofia muscular espinal. El 8 de enero de este año, el mismo Juzgado ordenó dar difusión al precio de Yescarta, un fármaco utilizado contra el cáncer.

El mismo 8 de enero, y también el Juzgado de lo Contencioso nº4, resolvió que se debía facilitar a Salud por Derecho el precio de Veklury, indicado para adultos y adolescentes con neumonía.

Luxturna y Zolgensma son medicamentos patentados por la multinacional Novartis [11]. Tanto la empresa como el Ministerio de Sanidad, entonces en manos del socialista José Manuel Miñones, presentaron recursos de apelación. Yescarta y Veklury son propiedad de la compañía Gilead [12[, que también ha recurrido a la Audiencia Nacional, pero esta vez sin el apoyo de la Administración. Sanidad ha pasado a manos de Mónica García (Más Madrid) y el nuevo equipo ministerial ha decidido no recurrir.

Ángela Bernardo lidera en Civio [5] la lucha por lograr mayor transparencia del sector farmacéutico, que en su opinión es “bastante opaco”. En el ámbito de los medicamentos destaca tres grandes lagunas. En primer lugar, echa en falta una base de datos única, como en Estados Unidos, con los pagos que realiza la industria a profesionales y organizaciones sanitarias. “Esto es importante para revelar conflictos de intereses que puedan estar ocultos y minimizar los riesgos de sesgos, por ejemplo, en la investigación y en la práctica clínica”, explica. En España cada empresa informa sobre sus datos y, además, estos “se publican en diferentes formatos, en muchas ocasiones como imágenes escaneadas, lo que dificulta la búsqueda de la información”.

En segundo lugar, señala que falta información sobre cómo se negocian los precios de los medicamentos. Bernardo admite que se han producido “algunos pequeños avances”, ya que ahora se difunden notas informativas con algunos datos de las reuniones de la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos. Pero lo que se debería publicar, indica, “son las actas completas de la Comisión, incluyendo quiénes son las personas que asisten a cada reunión, cuáles son sus potenciales conflictos de interés y los documentos aportados”.

Por último, enumera la opacidad sobre el precio de los fármacos. La portavoz de Civio recuerda que la industria farmacéutica y el Ministerio de Sanidad la han defendido con el argumento de que “esto beneficia a España en las negociaciones. Según el razonamiento que suelen utilizar, la falta de transparencia permite que los países menos ricos paguen menos por los medicamentos. En Civio hemos comprobado en múltiples ocasiones a través del proyecto Medicamentalia [13] que esta regla no se cumple, como también acabáis de demostrar en Investigative Europe. Por eso pensamos que la confidencialidad en realidad beneficia única y exclusivamente a los laboratorios, no al Sistema Nacional de Salud”.

En cuanto al cambio de política de Sanidad, Bernardo valora que “ahora no esté recurriendo” las resoluciones judiciales favorables a la transparencia, pero puntualiza: “Cuando hemos solicitado información en los últimos meses sobre el precio y las condiciones de financiación de varios fármacos nuevos, seguimos teniendo el no por respuesta”.

También se muestra cauta sobre el giro del Ministerio de Sanidad Vanessa López, directora de Salud por Derecho [14]: “Existe un cambio en el discurso, más sensible en teoría con la transparencia, pero falta comprobar cómo se lleva a la práctica”.

Vanessa López destaca que el problema de la falta de información “no es exclusivo de España, sino que es global”. Y ello a pesar de que “existe una resolución que propugna esa transparencia”, aprobada en 2019 en el marco de la Organización Mundial de la Salud de Naciones Unidas y “de que numerosas instituciones, como por ejemplo el Parlamento Europeo, señalan este problema”.

La falta de transparencia afecta a toda la cadena del medicamento, recuerda López: “No sólo se desconocen los precios netos que pagan los hospitales, donde está el grueso del coste público, sino que tampoco se sabe qué forma parte de esos precios y cómo se fijan”. La directora de Salud por Derecho defiende que los precios de los medicamentos se fijen a partir de los costes reales más un porcentaje de beneficio industrial razonable, teniendo en cuenta además las aportaciones de dinero público recibidas por el laboratorio. “No se trata solo de saber cómo se gasta el dinero público o que se conozca la evolución del gasto farmacéutico, sino que además los precios que se establezcan sean justos”, resume.

“La opacidad actual es lo que permite fijar precios que generan beneficios multimillonarios a las farmacéuticas”, concluye la directora de Salud por Derecho.

Javier Padilla es el secretario de Estado de Sanidad. Antes de llegar al Ministerio, este médico madrileño era una de las voces más contundentes a la hora de exigir un precio justo para los medicamentos y reclamar transparencia.

En conversación con Investigate Europe, Padilla destaca que no han recurrido las sentencias sobre Yescarta y Veklury, lo que supone un giro frente a la política anterior. “Y estamos valorando si, en los otros procedimientos judiciales, nos podemos retirar para enviar una señal muy clara de que estamos a favor de la Transparencia”, añade.

El secretario de Estado aún mantiene que “la opción socialmente más beneficiosa sería la transparencia” y admite que “la opacidad muestra además instituciones débiles para tomar el mando”. Pero introduce un importante matiz en su discurso: “No es lo mismo que se avanzara unidos a nivel europeo a que un Estado lo haga por su cuenta. Existe en la Administración un miedo a la pérdida de la capacidad de negociación. Yo creo que es una ficción, pero ese miedo está ahí. Es un poco el dilema del prisionero”.

Una dificultad añadida, apunta Padilla, es que Alemania, Dinamarca y Países Bajos “anteponen claramente la protección de su industria nacional a cualquier consideración sobre transparencia”.

La conclusión del secretario de Estado parece una cuadratura del círculo difícil de conseguir: “Hay que avanzar en transparencia, respetando todo lo relacionado con el modelo de negocio y sin que afecte a la capacidad de negociación”. Dentro de esos avances en transparencia, anuncia que su equipo está “trabajando para ampliar la información” que se difunde sobre las reuniones de la Comisión de Precios.

Su discurso es mucho más matizado que antes de ser cargo público, pero Padilla sonríe y responde con un argumento difícilmente rebatible ante la pregunta de a quién beneficia la opacidad actual: “Si la confidencialidad perjudicara los precios, la industria farmacéutica no la defendería, ¿verdad?”.