Organismos Internacionales

Se han hecho avances, pero hay que resolver ciertas cuestiones difíciles, antes de que un tratado sobre pandemias pueda hacer del mundo un lugar más seguro y justo.

Los días 16 y 17 de julio, los Estados miembros de la Organización Mundial de la Salud (OMS) se reunieron para celebrar la décima ronda de negociaciones sobre un acuerdo sobre pandemias [1]. Los gobiernos incumplieron el plazo que se habían autoimpuesto para concluir el acuerdo, antes de la reunión de la Asamblea Mundial de la Salud en mayo. El Órgano de Negociación Intergubernamental (INB o Intergovernmental Negotiating Body) reanudó las conversaciones en un momento en que las guerras, las elecciones, la inflación, las crisis climáticas y otras cuestiones desplazan a las pandemias de la agenda política mundial [2].

Sin embargo, este complicado contexto político no debería ocultar el hecho de que, en anteriores rondas de negociación, los Estados miembros de la OMS lograron avances sustanciales hacia un acuerdo sobre pandemias. La propagación de la gripe aviar H5N1 en el ganado lechero de EE UU es otro recordatorio de que los países necesitan urgentemente establecer mejores normas internacionales para mitigar la amenaza que suponen las pandemias [3]. Alcanzar un importante acuerdo sobre pandemias es posible, pero el Órgano de Negociación Intergubernamental debe resolver asuntos complejos y controvertidos, especialmente el establecimiento de un sistema de acceso a los patógenos pandémicos y la participación en los beneficios.

¿Se ha perdido el ímpetu para alcanzar un acuerdo sobre pandemias?
El colapso casi total de la cooperación internacional durante la crisis de covid-19 llevó a los Estados miembros de la OMS a decidir renovar la legislación internacional sobre brotes de enfermedades. EE UU, Brasil, China, India y otros países prefirieron modificar el Reglamento Sanitario Internacional (RSI o International Health Regulations) [4], considerado un documento más técnico que vincula jurídicamente a todos los Estados miembros que no optan por autoexcluirse de su aplicación. La Unión Europea, una serie de países en desarrollo y la OMS querían un nuevo acuerdo sobre pandemias que, en teoría, tendría un mayor peso político entre los gobiernos que se adhirieran a él.

En 2021 [5], los Estados miembros de la OMS alcanzaron un compromiso para negociar enmiendas al RSI y, al mismo tiempo, un tratado sobre pandemias. Este proceso de doble vía reuniría las enmiendas y el tratado en un paquete de acuerdos que la Asamblea Mundial de la Salud adoptaría en mayo de 2024.

Sin embargo, los diplomáticos tuvieron dificultades para negociar simultáneamente (pero por separado) las enmiendas al RSI y un acuerdo sobre pandemias. Las conversaciones realizadas en paralelo generaron dolores de cabeza tanto a los países en desarrollo, que suelen tener misiones diplomáticas más pequeñas, como a las naciones con delegaciones más numerosas, debido a la complejidad de la coordinación entre departamentos gubernamentales. Ninguna de las dos negociaciones terminó antes de que la Asamblea Mundial de la Salud se reuniera a finales de mayo, y los Estados miembros de la OMS siguieron negociando las enmiendas al RSI durante la reunión.

Es importante destacar que la Asamblea Mundial de la Salud adoptó enmiendas específicas al RSI, un logro importante en el mundo geopolíticamente dividido de hoy [6]. Como ya se ha analizado [7], las enmiendas conservaron características importantes del reglamento y añadieron disposiciones sobre financiación y acceso a productos para la salud, como las vacunas. En cambio, los Estados miembros de la OMS no llegaron a un consenso y aplazaron las conversaciones un año más [8].

Ese fracaso podría restar fuerza política a las negociaciones
Aunque la adopción de las enmiendas al RSI deja más recursos diplomáticos disponibles para las negociaciones del Acuerdo sobre Pandemias, el acuerdo de reformas jurídicas internacionales no se logró materializar. Ese fracaso podría restar fuerza política a las negociaciones, ya que los países que dieron prioridad a las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional se enfrentan a menos presión para alcanzar un acuerdo en torno al tratado. Este cambio en la dinámica política es importante, ya que los Estados miembros de la OMS siguen estando en desacuerdo sobre cuestiones importantes en relación con un acuerdo sobre pandemias.

Muchos de los países más ricos quieren que el acuerdo incluya obligaciones jurídicamente vinculantes sobre el enfoque de “Una sola salud” (One Health), que integre los esfuerzos en materia de salud humana, animal y del medio ambiente, y sobre el intercambio rápido y abierto de muestras biológicas y datos de secuencias genéticas (DSG o genetic sequencing data) de patógenos con potencial pandémico [9].

Para los países en desarrollo, el principal objetivo ha sido garantizar un acceso equitativo a productos para la salud como vacunas, medicamentos y pruebas diagnósticas. Una forma de conseguirlo implica condicionar el intercambio de muestras biológicas y datos de secuencias genéticas al acceso garantizado a dichos productos, lo que se conoce como sistema de acceso a patógenos y participación en los beneficios (PABS o pathogen access and benefit-sharing).

Las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional no incluían el enfoque de “Una sola salud” ni un sistema PABS, y las disposiciones del Reglamento enmendado sobre productos para la salud son vagas y limitadas, en relación con lo que se acordó o propuso en el borrador del acuerdo sobre pandemias.

Sorprendentes puntos de convergencia
La mayoría de los tratados multilaterales tardan años en negociarse. Es difícil que 194 gobiernos lleguen a un acuerdo sobre compromisos jurídicamente vinculantes relativos a asuntos complejos y relevantes, compromisos que serán difíciles de cambiar, una vez asumidos. Los expertos también han argumentado que el auge de las potencias emergentes hace más probable que se produzca un estancamiento en las negociaciones mundiales, ya que las partes están más desiguales que antes [10]. Pero los países han encontrado formas de evitar este estancamiento en el ámbito de la salud global [11].

En las semanas previas a la Asamblea Mundial de la Salud, el Órgano de Negociación Intergubernamental prolongó las conversaciones más allá de las fechas límite y trabajó hasta altas horas de la noche, hasta la víspera de la asamblea. Llegaron a un acuerdo sobre aproximadamente el 80% (143) de los 177 párrafos del Acuerdo sobre Pandemias [12]. Algunas de las disposiciones acordadas son poco ambiciosas o vagas. Pero el Órgano de Negociación Intergubernamental llegó a acuerdos sobre cuestiones conflictivas, como la propiedad intelectual y la financiación.

Desde hace mucho tiempo, la propiedad intelectual ha sido uno de los temas más controvertidos que ha dividido a los países de altos y bajos ingresos. En las negociaciones del Acuerdo sobre Pandemias, los Estados miembros de la OMS han apoyado el derecho a utilizar las flexibilidades en las normas internacionales de propiedad intelectual y, yendo más allá, han acordado respetar el uso de dichas flexibilidades [13]. Los países en desarrollo querían ese compromiso adicional, porque los gobiernos de los países exportadores de propiedad intelectual han ejercido presión política sobre las naciones en desarrollo, para que no utilicen esas flexibilidades con el fin de aumentar el acceso a los productos para la salud protegidos por la propiedad intelectual [14].

La financiación también ha sido un tema complicado. Los países de ingresos más bajos han percibido el hecho de que los países de ingresos más altos presionen para invertir más en la preparación y respuesta ante una pandemia como una carga costosa. La implementación del Reglamento Sanitario Internacional, por ejemplo, se ha resentido porque el Reglamento no abordaba la financiación.

Los países de ingresos altos podrían propiciar que se llegue a un acuerdo en el Órgano de Negociación Intergubernamental asumiendo compromisos de financiación creíbles, especialmente en las obligaciones de “Una sola salud”, que podrían ser económicamente perjudiciales para la fauna salvaje o las prácticas agrícolas. Pero los países más ricos se han mostrado reacios a aceptar obligaciones jurídicamente vinculantes para proporcionar financiación internacional, y las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional y las negociaciones del acuerdo sobre pandemias han repetido ese patrón.

Aun así, los Estados miembros de la OMS han llegado a un acuerdo sobre cuestiones importantes de financiación. El Reglamento Sanitario Internacional enmendado, y el texto consensuado para el Acuerdo sobre Pandemias, reconocen las necesidades específicas de los países en desarrollo, incluso si los negociadores no incluyeron el lenguaje de “responsabilidades comunes pero diferenciadas” que dichos países apoyaban.

Además, el texto consensuado del acuerdo sobre pandemias compromete a los gobiernos a “mantener o aumentar la financiación nacional, según sea necesario” para la preparación y respuesta ante una pandemia, a “movilizar recursos financieros adicionales” para apoyar a otros países, y a “promover medidas de financiación innovadoras” para las estrategias pandémicas, todo ello “sujeto a la legislación nacional y/o interna y a los recursos disponibles”.

Los Estados miembros de la OMS también acordaron establecer un mecanismo financiero de coordinación que funcionará en el marco del Reglamento Sanitario Internacional enmendado y del acuerdo sobre pandemias. El mecanismo pretende mejorar la coherencia, transparencia y eficiencia de los flujos financieros, y apoyar el acceso de los países a la financiación.

La financiación internacional para la pandemia procede de muchas fuentes, como agencias nacionales de ayuda para el desarrollo, bancos de desarrollo, iniciativas globales de salud, instituciones multilaterales y organizaciones no gubernamentales. Pero esta financiación está desarticulada, no está coordinada y es casi imposible de rastrear. Mejorar la eficiencia de la financiación, a través del mecanismo financiero de coordinación, es crucial, dado que es probable que la dotación total de la ayuda al desarrollo para la salud disminuya en los próximos años.

Los Estados miembros de la OMS aún podrían intentar reabrir el texto acordado en el borrador de acuerdo, aunque la presión política será alta para no deshacer nudos cuidadosamente atados. No obstante, el hecho de que el Reglamento Sanitario Internacional llegara a un consenso sobre cuestiones de propiedad intelectual y financiación es motivo para un cauto optimismo en que la reanudación de las negociaciones pueda cruzar otros grandes abismos.

Los temas en que sigue habiendo profundas divisiones persisten
La mayoría de las cuestiones controversiales sin resolver se refieren al acceso a los productos para la salud y a su control. Dado que las negociaciones del Acuerdo sobre Pandemias son el primer gran esfuerzo para lograr un mejor acceso a los productos para la salud en un tratado vinculante, no es de extrañar que el consenso haya sido difícil de alcanzar [15]. Pero hay que encontrar soluciones creíbles y fiables para el acceso si se quiere que el Acuerdo sobre Pandemias cumpla la promesa de establecer una gobernanza más equitativa en caso de pandemia.

Los Estados miembros de la OMS están de acuerdo en que es necesario aumentar y diversificar las capacidades de producción a escala mundial, pero discrepan sobre cuán sólidas deben ser las obligaciones de transferencia de tecnología. Los Estados miembros apoyan la inversión en innovación, pero discrepan sobre la firmeza que deben ejercer los gobiernos con las empresas farmacéuticas en materia de derechos de propiedad intelectual, cuando la investigación y el desarrollo de los productos se financian con fondos públicos. También existen desacuerdos sobre qué debería sustituir al Acelerador del acceso a las herramientas contra la covid-19 y qué roles deberían desempeñar la OMS, las iniciativas de salud global o las organizaciones regionales en la adquisición, financiación y distribución de productos para la salud [16].

El Acuerdo sobre Pandemias debe abordar el acceso a los patógenos y la participación en los beneficios, en condiciones de igualdad
Cada una de estas cuestiones está relacionada con la disputa sobre el sistema PABS, que sigue siendo el pilar fundamental de cualquier trato en relación con el Acuerdo sobre Pandemias. Los negociadores han acordado que los países deben compartir muestras y datos de secuencias genéticas sobre patógenos de potencial pandémico de manera oportuna, y que los países que compartan dichas muestras y datos, a cambio, deben tener acceso a tecnologías. Dicho de otro modo, el Acuerdo sobre Pandemias debería abordar el acceso a los patógenos y la participación en los beneficios en condiciones de igualdad.

Sin embargo, existen grandes discrepancias sobre qué beneficios se deben obtener, de quién y para quién, sobre cómo hacer que el sistema PABS sea fiable y aplicable, y quién debe pagarlo. Por ejemplo, la propuesta de que el 20% de la producción (en tiempo real) de productos para la salud necesarios durante emergencias pandémicas se venda o done a la OMS para su distribución internacional ha provocado un acalorado debate.

Antes de que la Asamblea Mundial de la Salud se reuniera en mayo, el Órgano de Negociación Intergubernamental consideró la posibilidad de abordar esas cuestiones relativas a los productos para la salud tras la adopción del Acuerdo sobre Pandemias, mediante la negociación de un instrumento específico para el PABS.

Las negociaciones paralelas realizadas por los Estados partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica sobre la participación en los beneficios relacionados con los datos de secuencias genéticas, han hecho que sea más complejo para los Estados miembros concretar un sistema PABS para los patógenos pandémicos [17]. Los gobiernos también se plantearon si se debían encargar de las cuestiones relacionadas con “Una sola salud”, a través de un instrumento independiente. Sin embargo, los Estados miembros no llegaron a un acuerdo sobre ninguna de estas propuestas para el PABS o “Una sola salud”.

Próximos pasos
Las conversaciones de este mes se centrarán principalmente en el proceso y los métodos de trabajo del Órgano de Negociación Intergubernamental, incluyendo los cambios en su grupo directivo. En las sesiones del Órgano de Negociación Intergubernamental del año que viene habrá que resolver un buen número de cuestiones complejas desde el punto de vista técnico y polémicas desde el punto de vista político, sobre todo en relación con los productos para la salud y el sistema PABS.

Además, la presión por alcanzar un consenso sobre las cuestiones fundamentales antes de la reunión de la Asamblea Mundial de la Salud hizo que el Órgano de Negociación Intergubernamental dedicara muy poco tiempo a las disposiciones de gobernanza del Acuerdo sobre Pandemias. Los Estados miembros de la OMS deberían considerar incluir disposiciones sólidas de monitoreo y rendición de cuentas para garantizar que el tratado tenga un impacto significativo y represente algo más que unas palabras bonitas sobre el papel.

Sigue siendo necesario alcanzar un acuerdo sobre pandemias sólido y eficaz para construir un mundo más seguro y justo. Los avances realizados hasta la fecha sugieren que es posible.