Organismos Internacionales

Los días 2 y 3 de julio, la Acción contra la Resistencia a los Antibióticos (ReAct Action on Antibiotic Resistance) celebró en la Fundación Dag Hammarskjöld, en Upsala, una mesa redonda titulada “Para mejorar la futura gobernanza de la respuesta mundial a la resistencia a los antibióticos”. Al debate asistió un grupo selecto de expertos y representantes de países de medianos y bajos ingresos.

La reunión, que se prolongó durante un día y medio, congregó a participantes de ocho países del sur de Asia, África y Sudamérica, con un amplio acervo de conocimientos, entre ellos expertos en resistencia a los antibióticos, funcionarios públicos y representantes de la sociedad civil y de organismos técnicos regionales y nacionales.

La reunión contó con el apoyo de la Fundación Global Challenges (Global Challenges Foundation) y sigue una tradición de una década de colaboración amistosa entre ReAct y la Fundación Dag Hammarskjöld que organiza reuniones de expertos de todo el mundo y actores centrales, para debatir cuestiones fundamentales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la movilización de la financiación, el papel de las Naciones Unidas y el fortalecimiento de las estructuras de gobernanza mundial para mejorar la respuesta a la resistencia a los antibióticos.

Para identificar las principales brechas de la estructura actual de gobernanza mundial
Los debates del primer día se centraron en la capacidad del régimen actual de gobernanza mundial, formado por las agencias técnicas de la Alianza Cuatripartita (la Organización Mundial de la Salud [OMS], la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO], Organización Mundial de Salud Animal [OMSA], el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente [PNUMA] y otras entidades (Grupo de Liderazgo Mundial, Plataforma de Asociación de Múltiples Partes Interesadas, Fondo Fiduciario de Asociados Múltiples), junto con el conjunto existente de planes de acción, documentos de orientación y herramientas para impulsar y apoyar los esfuerzos a nivel mundial y nacional, para abordar la resistencia a los antibióticos. En estos debates se identificaron una serie de deficiencias en la estructura actual, entre ellas:

• Falta de claridad sobre “quién hace qué” en el régimen actual de gobernanza mundial y cómo se relacionan entre sí. Se observó que a menudo no se entiende bien qué hacen entidades como el Grupo de Líderes Mundiales y la Plataforma de Asociación de Múltiples Partes Interesadas a nivel nacional, y que los ministerios y los países no saben cómo pueden trabajar con ellas.
• Limitada responsabilidad sobre los compromisos, prioridades y medidas/falta de medidas para gestionar el problema del desarrollo de la resistencia bacteriana por parte de los Estados miembros, la Alianza Cuatripartita y otras entidades como el Grupo de Líderes Mundiales, la Plataforma de Asociación de Múltiples Partes Interesadas y el Fondo Fiduciario de Asociados Múltiples. Se enfatizó el hecho de que no se ha desarrollado un marco de rendición de cuentas para la resistencia a los antibióticos, como se observa en otras áreas y enfermedades, como por ejemplo, la tuberculosis.
• Limitada comprensión política de las causas y el impacto del problema y, por lo tanto, el débil compromiso de alto nivel frente la necesidad de tomar medidas urgentes. Un factor agravante es la carencia de datos nacionales y más específicos de contexto sobre el impacto del problema en los distintos sectores, que pueden ser de especial prioridad en los países.
• Una consecuencia de la escasa aceptación política de alto nivel es la limitada financiación disponible, tanto a nivel nacional como internacional, que sigue siendo un verdadero obstáculo para que los planes de acción nacionales se implementen. Es especialmente difícil aumentar la financiación nacional cuando el problema aún no se considera una prioridad política. Aparte de más datos específicos de cada país, se debatieron sugerencias como la cofinanciación (una práctica utilizada por el Fondo Global), la financiación externa catalizadora para iniciar la acción nacional y el análisis de cómo la creciente carga de la deuda en muchos países de medianos y bajos ingresos afecta a la capacidad de inversión y al gasto nacional en materia de salud.
• Aunque el reciente caso de inversión de la Alianza Cuatripartita ha sido útil para generar cifras globales sobre el coste de la inacción, su aplicación a nivel nacional es limitada [1]. Como siguiente paso, existe la necesidad de realizar un análisis similar a nivel nacional y específico de cada país. También se señaló que sería útil realizar un mejor análisis de los beneficios colaterales de las inversiones, así como de los costes de oportunidad de elegir invertir en un área en lugar de en otra.
• La financiación internacional disponible en la actualidad se considera fragmentada, aislada y descoordinada. Los financiadores no están coordinados y a menudo muchas inversiones se destinan a los mismos países. Al mismo tiempo, para muchos países no está claro dónde está disponible la financiación internacional para las intervenciones destinadas a combatir la resistencia a los antibióticos.
• Falta de una perspectiva sistémica más allá de ” Una sola salud” (One Health) y coordinación intersectorial inadecuada. La resistencia a los antibióticos sobrepasa los objetivos y mandatos de la alianza cuatripartita, pero el compromiso del sistema de las Naciones Unidas en general, y de otras organizaciones internacionales, sigue siendo limitado. Sin embargo, la Alianza Cuatripartita (OMS, FAO, PNUMA y OMSA), en colaboración a través de un Memorando de Entendimiento, se compromete con diferentes ministerios de los países. La colaboración y coordinación intersectorial, limitada y complicada, también se refleja a nivel regional y nacional.

Lecciones útiles del sector de la prevención, preparación y respuesta frente a pandemias
Las pandemias, al igual que la resistencia a los antibióticos, son un problema grave para la salud, cuyas causas y consecuencias van más allá de la salud humana. Ambos son problemas transfronterizos e intersectoriales con carácter de “Una sola salud” (One Health). Por extensión, para abordarlos con eficacia ambos requieren claramente la adopción de medidas globales, coordinadas y colectivas. Sin embargo, a pesar de las recientes y devastadoras experiencias vividas con la pandemia de covid-19, los gobiernos fracasaron hace tan solo unas semanas en la reunión de la OMS en Ginebra en su intento de encontrar puntos en común suficientes, para concluir un acuerdo global jurídicamente vinculante para la prevención, preparación y mejor respuesta frente a futuras pandemias en el plazo de dos años que inicialmente se estableció para el proceso.

En este contexto, los participantes en la reunión evaluaron las lecciones que podían obtenerse de ese proceso, así como del proceso de la reunión de alto nivel de las Naciones Unidas celebrada el año pasado, para negociar una declaración política sobre prevención, preparación y respuesta frente a la pandemia. Las reflexiones sobre las lecciones aprendidas incluyeron:

• El impulso y la aceptación política son fundamentales para poner en marcha un proceso. La resistencia a los antibióticos aún no ha sido objeto de prioridad política universal.
• ¡El proceso es importante! Una alineación política generalizada sobre la necesidad de actuar corre el riesgo de acelerar el proceso y omitir pasos básicos importantes. Antes de iniciar las negociaciones, es preciso evaluar a fondo los méritos de la acción —lo que se ha hecho anteriormente en otros foros—, hasta qué punto son suficientes los marcos actuales (y si es necesario un tratado), así como tener claro qué debe conseguir un acuerdo mundial de manera específica. En otros tratados internacionales que han tenido más éxito, esto se ha hecho creando una comisión específica encargada de evaluar estas cuestiones. Si no se hace así (como no se hizo en el caso del tratado sobre pandemias), la falta de claridad sobre la necesidad, y lo que realmente se está negociando, complicará las negociaciones en el futuro.
• ¡La elección del foro importa! Los ministerios y los ministros de salud no suelen ser tratados como uno de los ministerios fundamentales del gobierno. Para problemas como las pandemias, que exceden el mandato de la OMS (y para el problema de la resistencia a los antibióticos, que excede los mandatos de la Alianza Cuatripartita), se debatió si la sede de la ONU en Nueva York debía tener un papel más central para coordinar la respuesta multiinstitucional necesaria, así como el coste de oportunidad que este cambio supondría para el problema. Se debería abordar el hecho de que en la sede de la ONU en Nueva York se tiene la impresión de que los problemas relacionados con la salud son menos prioritarios, sobre todo en aquellos casos en los que el problema va claramente más allá del mandato de la OMS.
• ¡Pensar de forma creativa sobre cómo abordar los grandes problemas mundiales intersectoriales más allá de lo convencional! En este sentido, se debatió la idea de crear un consejo de alto nivel para tratar las amenazas para la salud mundial por encima de todas las estructuras de las agencias de la ONU. También se señaló que los acuerdos globales jurídicamente vinculantes no necesariamente tienen que negociarse dentro del sistema de la ONU. Ya sea con solo dos países, o con todos, es posible crear un tratado.

¿La nueva declaración política abordará las carencias en materia de gobernanza?
Dadas las negociaciones en curso, en la sede de la ONU en Nueva York, la mesa redonda también evaluó la última versión del borrador de declaración política de la reunión de alto nivel sobre la Resistencia a los Antimicrobianos y valoró hasta qué punto es capaz de abordar las carencias y necesidades detectadas. La propuesta de crear el “panel independiente sobre evidencia para la acción contra la resistencia a los antimicrobianos”, así como el mecanismo de coordinación para la financiación internacional, añaden nuevos elementos a la estructura de gobernanza mundial. Si bien el panel sobre evidencia está actualmente establecido para una evaluación más exhaustiva del mandato y su configuración en 2025, el borrador de la declaración no menciona, sin embargo, una evaluación más amplia del mandato, el objetivo, el papel, la financiación y, lo que es más importante, las líneas de rendición de cuentas del régimen de gobernanza restante.

Más objetivos y compromisos que en 2016. La versión actual contiene 9 objetivos (mensurables en diversos grados), así como 47 compromisos. Aunque puede considerarse una evolución positiva con respecto a la declaración de 2016, la cual expone solo 7 compromisos (de los cuales prácticamente ninguno se ha cumplido), en estos debates se identificaron algunos problemas, entre ellos:

• la falta de detalles sobre cómo deben alcanzarse estos objetivos y compromisos
• la variabilidad en las pretensiones que se expone en los objetivos actuales
• la falta de estipulaciones que garanticen no solo el balance de los avances, sino también la rendición de cuentas por las acciones y la falta de acciones, en relación con los objetivos y compromisos.

Por ejemplo, actualmente el borrador de la declaración dice que el secretario general de la ONU deberá informar en 2026 sobre los avances hacia el objetivo global de reducir en un 10% las muertes asociadas a la resistencia a los antibióticos para 2030 (respecto a los niveles de 2019). Sin embargo, no se explica detalladamente cómo puede y debe medirse este avance. A menos que se repita el estudio GRAM (Global Research on Antimicrobial Resistance o Investigación Global sobre la Resistencia a los Antimicrobianos) —del que procede el nivel de base de 2019—, es cuestionable que sea posible informar de algo significativo sobre este objetivo.

El objetivo de que 95% de los países informen a la TrACSS (Tracking Antimicrobial Resistance Country Self- Assessment Survey o encuesta tripartita de autoevaluación nacional sobre la resistencia a los antimicrobianos) para 2030, o de que el 60% de los países destinen fondos nacionales a abordar la resistencia a los antibióticos, parece ambicioso. Sin embargo, en 2023, 91% de los países ya han informado a la TrACCS, lo que indica que el objetivo propuesto pretende elevar los estándares en un 4% en 6 años.

El objetivo de 60% relativo a los fondos exige que 115 países dispongan de un presupuesto asignado para la aplicación del Plan Nacional de Acción contra la Resistencia Antimicrobiana (NAP o national action plan). Sin embargo, este objetivo puede alcanzarse incluso si ninguno de los países del G77 destina financiación nacional. Por lo tanto, los países con mayor carga podrían ignorar por completo este objetivo y, a escala mundial, seguiríamos consiguiéndolo si todos los demás países destinaran financiación nacional. Es probable que esta no sea la intención del objetivo, pero señala la importancia de la evaluación cualitativa y periódica de los avances y de la rendición de cuentas a nivel político, para lograr este objetivo.

¡Responsabilidad, responsabilidad, responsabilidad!
Los debates también evaluaron cómo reforzar las estructuras de gobernanza, aclarando no solo el rol del panel independiente, sino los mandatos, funciones, tareas y líneas de responsabilidad de todo el régimen de gobernanza actual. Es poco probable que un sistema, en el que las principales partes interesadas no tienen claro quién hace qué resulte eficaz. Se hizo énfasis en la necesidad de establecer un marco de rendición de cuentas más claro para hacer un seguimiento de los avances, y alimentar un foro político de rendición de cuentas, para analizar en donde se está retrasando la respuesta.

También se observó que la financiación global es difícil de conseguir, incluso cuando se comprende bien un problema. En el caso de la resistencia a los antibióticos, ni siquiera existe el problema de la alfabetización. En este contexto, se señaló que no todo puede resolverse poniendo dinero, y que el intercambio de conocimientos, ideas y mejores prácticas a nivel nacional es insuficiente. En este sentido, la sociedad civil tiene un papel clave que desempeñar informando y apoyando a los gobiernos con acciones y análisis contextualizados. En la actualidad, no existe un foro formal para el intercambio de conocimientos, y se asume que los países con una buena experiencia en la gestión del problema no comparten sus conocimientos de forma amplia o sistemática. Por ello, podría considerarse la posibilidad de que la Plataforma de Asociación de Múltiples Partes Interesadas desempeñe ese papel en el intercambio de ideas para el futuro.

Evaluación de los pros y los contras de un tratado jurídicamente vinculante para gestionar la resistencia a los antibióticos
En esta parte de la reunión se evaluaron las posibilidades y limitaciones de lo que puede lograrse a través de leyes blandas y duras, incluyendo cuándo es apropiado aplicar cada una de ellas. Se observó que los argumentos a favor de las leyes duras (es decir, un acuerdo multilateral internacionalmente vinculante sobre la resistencia a los antibióticos) aumentan cuando el coste del incumplimiento de las medidas de las leyes blandas es demasiado elevado.

También se señaló que a menudo no se trata de uno u otro caso, y que el lenguaje de la ley blanda con el tiempo puede de hecho convertirse en ley dura, en caso de que se tome la decisión de proceder a la vía del tratado multilateral. Por ello, el lenguaje específico de las declaraciones políticas no vinculantes, que actualmente no son jurídicamente vinculantes, puede ser muy importante más adelante.

Los tratados mundiales no surgen de la nada, por lo que es crucial crear un entorno propicio para ello. Entre los elementos fundamentales para crear un entorno de este tipo se incluyen:

• Aumentar la conciencia pública: es importante conseguir que la gente hable del tratado —no solo los gobiernos y los expertos, sino también incrementar el debate público—. “Hay que lograr que la gente se interese por aquello sobre lo que se quiere legislar”.
• Colaboración entre el gobierno y la sociedad civil: las organizaciones de la sociedad civil tienen experiencia con respecto a los problemas, y los gobiernos tienen el privilegio de forjar un tratado y oponerse a los estados que intentan retrasar el proceso. La creación de un grupo de ideas afines, por ejemplo, ha sido una forma eficaz de avanzar en otros procesos de tratados.
• La urgencia y la claridad en la política plantean las preguntas: ¿qué necesitamos y cuándo lo necesitamos? Los acontecimientos de crisis no bastan para obtener un mandato.

El camino a seguir a corto y largo plazo
Para avanzar hacia una gobernanza más sólida y eficaz en la respuesta mundial a la resistencia a los antibióticos, el grupo debatió las acciones prioritarias a corto y largo plazo.

A largo plazo, se sugirió priorizar los esfuerzos para establecer un pequeño grupo de países y actores de la sociedad civil con ideas afines, que defendieran juntos esta cuestión. Dicho grupo debería apoyarse en los que ya están comprometidos y centrarse en garantizar la participación de varios países de medianos y bajos ingresos.

También se sugirió empezar a trabajar para garantizar que la resistencia a los antibióticos ocupara un lugar más central en el futuro marco de desarrollo que seguirá la Agenda 2030, para corregir el pasado error de no incluir la resistencia a los antibióticos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible desde el principio.

En cuanto a lo más inmediato, también se debatió si las preocupaciones y perspectivas de los países de medianos y bajos ingresos están suficientemente reflejadas en el texto actual de la declaración, y si el texto final de la declaración tendrá la legitimidad necesaria y una amplia aceptación por parte de los países.

El grupo se unió en torno a un par de prioridades antes de la reunión de alto nivel de las Naciones Unidas de septiembre, así como de la Cuarta Reunión Ministerial Mundial de Alto Nivel que se celebrará en Arabia Saudita en noviembre, bajo el título “De la declaración a la implementación”. Estas prioridades incluían centrarse en la mejora de la rendición de cuentas en el texto de la declaración política, para garantizar la clarificación de “quién hace qué” en el actual régimen de gobernanza mundial y el posicionamiento de nuevas incorporaciones como el panel independiente sobre evidencia y el mecanismo de coordinación de la financiación.

En los debates quedó claro que la rendición de cuentas no puede recaer únicamente en los organismos cuatripartitos. Los gobiernos son los que formulan los objetivos y los compromisos en la declaración política. Por lo tanto, también los gobiernos son responsables de lograr lo que se proponen. Siguiendo esta línea de pensamiento, el grupo apoyó de manera especial la sugerencia de crear un foro político de alto nivel en el que los gobiernos se reunieran anual o bianualmente en todos los sectores, para evaluar los avances a partir de los datos disponibles e identificar las áreas que se estuvieran quedando rezagadas en la respuesta.

Este foro de responsabilidad política podría estar en consonancia con los resultados del panel independiente sobre evidencia, el balance del secretario general de la ONU en 2026 y los informes bianuales de los avances de los organismos cuatripartitos que ya se han establecido en la declaración política. Y lo que es más importante: enviaría una señal muy necesaria de que la gestión del creciente problema de la resistencia a los antibióticos y, por lo tanto, la garantía de un acceso sostenible a antibióticos eficaces ahora y en el futuro, para todos en todas partes, es finalmente una prioridad política firme de la que los países están realmente dispuestos a rendir cuentas.