Organismos Internacionales

Aunque el mes de julio, para acomodar los apretados calendarios y las vacaciones de verano en el norte, se caracterizó por una avalancha de reuniones internacionales —algunas llegando a acuerdos y otras con enfrentamientos—, todavía hay un largo camino por recorrer para conseguir un mundo a prueba de pandemias.

Las dos negociaciones sobre pandemias que se están llevando a cabo en la Organización Mundial de la Salud (OMS) han celebrado reuniones individuales y conjuntas en las últimas semanas, y las conversaciones han girado en torno a la equidad, alertas preventivas de riesgo de pandemia y financiación.

El Grupo de Trabajo sobre las Enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (WGIHR o Working Group on Amendments to the International Health Regulations) [1] está fortaleciendo el Reglamento Sanitario Internacional (RSI) [2], la única norma jurídicamente vinculante a nivel global que regula las emergencias de salud.

Mientras tanto, el Órgano de Negociación Intergubernamental (INB o Intergovernmental Negotiating Body) [3] está elaborando un acuerdo sobre pandemias [4] para abordar otras deficiencias que surgieron durante el covid-19, específicamente con el objetivo de garantizar el acceso equitativo a las vacunas y los medicamentos.

La Asamblea General de las Naciones Unidas celebrará el 20 de septiembre una reunión de alto nivel sobre prevención, preparación y respuesta a pandemias para garantizar el liderazgo político ante futuras pandemias, y el borrador de la declaración política correspondiente también se concluyó en las últimas dos semanas [5] (Nota de SyF: ver la nota sobre este tema al principio de esta sección).

Sin embargo, la declaración es más aspiracional que orientada a la acción, aunque existe la remota posibilidad de que se fortalezca durante la reunión de alto nivel.

Se supone que, combinados, estos tres procesos establecerán una serie de medidas multilaterales y nacionales para identificar, prevenir y estar preparados para cuando surjan futuros agentes patógenos que amenacen a la humanidad.

Sin embargo, aunque hay un reconocimiento unánime de que la equidad debe estar en el centro de cualquier respuesta futura ante una pandemia, sigue habiendo un notable desacuerdo sobre cómo se puede lograr.

Es improbable que el acaparamiento de vacunas se detenga
Las lagunas y las deficiencias en la respuesta mundial a las pandemias están bien documentadas, especialmente en un informe condenatorio [6] del panel independiente de preparación y respuesta a las pandemias (el Panel).

“Un Reglamento Sanitario Internacional enmendado que no logre abordar las lagunas que se pusieron de manifiesto durante la pandemia de covid-19 no hará que el mundo sea más seguro. Del mismo modo, un acuerdo sobre pandemias, que no garantice un acceso equitativo a los productos relacionados con la pandemia, está destinado al fracaso”, advirtió el Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, director general de la OMS, en la reciente reunión conjunta de dos días del Grupo de Trabajo sobre las Enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional y el Órgano de Negociación Intergubernamental.

El fracaso más evidente fue la incapacidad de muchos países de ingresos bajos y medios, sobre todo de África, de acceder pronto a las vacunas contra la covid, ya que los países ricos compraron un exceso de dosis cuando escaseaban.

Aunque es poco probable que los tres procesos de negociación impidan por completo que, en futuras pandemias, los países ricos acaparen las escasas vacunas pagando un mayor precio a las empresas farmacéuticas, sí podrían reducir la desigualdad mediante el desarrollo de procesos globales justos y sensatos que rijan la asignación y distribución de los bienes para combatir una pandemia. La Mesa del Órgano de Negociación Intergubernamental ha propuesto, por ejemplo, que el 20% de las vacunas producidas en futuras pandemias se asignen a la OMS para su distribución.

Una parte importante de las negociaciones consiste en explicitar las funciones y responsabilidades de los países y los organismos internacionales, especialmente identificando las estructuras globales que decidirán quién tiene acceso a los medicamentos, en lugar de dejarlo en manos de los políticos de las naciones desarrolladas que están comprometidos con sus ciudadanos.

Complementariedad, coherencia y continuidad
“Complementariedad, coherencia y continuidad”, así es cómo el Dr. Ashley Bloomfield, de Nueva Zelanda, copresidente del Grupo de Trabajo sobre las Enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional, describió los temas que surgieron de la reunión de dos días entre su grupo y el Órgano de Negociación Intergubernamental.

En la reunión, el delegado de Brunei describió el Reglamento Sanitario Internacional como “una forma de hacer hincapié en las obligaciones de los estados miembros con la OMS, sobre todo en lo que respecta a la presentación de informes, la vigilancia y la aplicación nacional de las recomendaciones permanentes del director general”.

Mientras tanto, un acuerdo sobre pandemias debería definir el “sistema multilateral que permita garantizar la seguridad en materia de salud mundial, en caso de propagación sostenida y prolongada de una enfermedad”, delineando “la obligación de unos estados miembros para con los otros”, añadió el delegado de Brunei.

Actualmente, el nivel más alto de peligro que contempla el Reglamento Sanitario Internacional es una “emergencia de salud pública de importancia internacional”, pero ahora hay mucho apoyo para añadir la categoría de “pandemia”, dijo Bloomfield. Las dos Mesas que coordinan las respectivas negociaciones elaborarán una propuesta que se someterá a debate, añadió.

La Secretaría de la OMS también ha recomendado que esta definición “vaya acompañada de un mecanismo para declarar una pandemia [y] las acciones que desencadenaría tal declaración”, así como la forma de reducir la frecuencia de estas acciones una vez superada la amenaza.

El Dr. Mike Ryan, responsable de emergencias de salud de la OMS, también sugirió [7] que los negociadores incluyeran una “fase intermedia” que permitiera a la OMS decir: “Estamos muy preocupados, pero aún no es una emergencia de salud pública de importancia internacional”.

El Panel Independiente fue mordaz en su evaluación del actual proceso de respuesta a emergencias de salud del Reglamento Sanitario Internacional, describiendo “paso a paso los requisitos de confidencialidad y verificación y los criterios para determinar si se ha alcanzado el umbral” que se deben cumplir antes de que el director general de la OMS pueda declarar una emergencia de salud pública de importancia internacional como una limitación, en lugar de propiciar una acción rápida.

Con el Reglamento Sanitario Internacional enmendado, se podría tener que facultar al director general para que publique información sobre brotes con potencial pandémico, sin la aprobación de los estados miembro implicados.

¿Alertas de amenaza diferenciadas por niveles para el Reglamento Sanitario Internacional?
Entre las numerosas enmiendas propuestas [8] al Reglamento Sanitario Internacional, EE UU quiere establecer un sistema de alertas por niveles “para definir mejor las fases de las amenazas para la salud pública, permitir mejores incentivos para la notificación y evitar que los brotes locales o regionales se conviertan en emergencias de salud mundial a gran escala, incluyendo pandemias”.

Quiere que el Reglamento Sanitario Internacional incluya una “declaración de emergencia pandémica como parte de este sistema de alerta por niveles”. Esto estaría vinculado al acuerdo sobre pandemias “por la capacidad para activar las cláusulas de respuesta a emergencias que incluye el acuerdo”.

Aunque la propuesta estadounidense cuenta con apoyo generalizado, también se enfrenta a la oposición de Rusia y China, que opinan que podría socavar su soberanía nacional.

El rechazo de China a permitir el acceso de expertos de la OMS a Wuhan (zona cero de covid-19), tras la declaración de la pandemia, también cuestiona si el Reglamento Sanitario Internacional debería facultar a los expertos designados por la OMS a visitar los lugares donde se originan los brotes.

Mientras tanto, la región africana y Bangladesh han propuesto una enmienda al artículo 12 del Reglamento Sanitario Internacional, relativo a la equidad, según la cual el director general de la OMS haría una “evaluación inmediata de la disponibilidad y asequibilidad de los productos médicos necesarios” tras la declaración de una emergencia de salud pública de importancia internacional.

Según esta propuesta, el director general también desarrollaría “un mecanismo o plan de distribución, basado en las necesidades de salud pública, para evitar cualquier posible escasez y garantizar que las poblaciones en riesgo tengan acceso a los productos y tecnologías de salud”.

Incentivos para que los países compartan información
El Reglamento Sanitario Internacional no establece las obligaciones de los estados miembro tras la declaración de una emergencia de salud pública de importancia internacional. Al cambiar el sistema de alerta para orientarlo hacia una intervención rápida, es necesario abordar el sistema de incentivos.

En la actualidad, los actores de salud pública solo ven el inconveniente de llamar la atención sobre un brote que se ha producido en su país y que podría propagarse —lo que en el marco del covid-19 supuso la prohibición de viajar y otras medidas punitivas—.

El Panel propuso que “se deben crear incentivos para recompensar la respuesta anticipada y reconocer que los esfuerzos de precaución y contención son una protección invaluable que beneficia a toda la humanidad”.

Además, los propios países deben reforzar su capacidad para identificar y prepararse ante emergencias de salud.

Según los informes que los países deben presentar a la OMS en el marco del Reglamento Sanitario Internacional, un tercio de los estados miembro carecen de legislación y financiación adecuadas para la prevención, detección y respuesta ante emergencias de salud.

Según Bloomfield [9], cuando el Grupo de Trabajo sobre las Enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional se reúna de nuevo en octubre, se centrará en las cláusulas de equidad (artículo 13 A) y en los mecanismos de financiación para alcanzarla (artículo 44).

Equidad en la práctica, no solo en el discurso
Dado el triunfo de los egoísmos nacionalistas durante la covid, no es de extrañar que las negociaciones del acuerdo sobre la pandemia se hayan centrado en la equidad, en particular en la igualdad de acceso a las vacunas, así como en la investigación y el desarrollo (I+D), el acceso a los patógenos y el intercambio de los beneficios resultantes y las cadenas mundiales de suministro.

Sin embargo, la jovial copresidenta del Órgano de Negociación Intergubernamental, Precious Matsoso, expresó recientemente cierta frustración por la reiteración de la solicitud de los países miembro de que la equidad sea una piedra angular del acuerdo “sin decir cómo se pondrá en práctica”.

A la Unión Europea también le preocupa que las conversaciones se hayan centrado demasiado en la respuesta a una pandemia en detrimento de la preparación y la prevención.

Las negociaciones del Órgano de Negociación Intergubernamental se han dividido en una serie de reuniones informales sobre cuestiones controvertidas del borrador del acuerdo, en gran parte relacionadas con el Capítulo Dos del borrador sobre equidad, para que los estados miembro comprendan mejor los puntos de vista de los demás.

Como el acuerdo será jurídicamente vinculante, será más difícil llegar a un acuerdo sobre cuestiones controvertidas. Entre los puntos conflictivos se encuentran los derechos de propiedad intelectual sobre los productos que pueden ser necesarios en una pandemia y la conveniencia de “incentivar” a los estados miembro para que compartan información sobre los agentes patógenos que dan origen a una pandemia.

La estrategia de acceso e intercambio de beneficios tiene su origen en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, que establece que los países tienen derechos soberanos sobre sus recursos genéticos y deben ser consultados antes de que estos recursos se utilicen en investigación y desarrollo (I+D). Algunos países, principalmente de África, quieren participar en los beneficios derivados de los productos que se desarrollen a partir de la secuenciación genómica de los patógenos que ellos compartan.

La industria farmacéutica está totalmente en contra de que el intercambio de secuencias genómicas se vincule a las recompensas, advirtiendo que esto retrasará el desarrollo de futuras vacunas.

“No tenemos que elegir entre acceso equitativo e innovación”, dijo Tedros en la reunión conjunta del Grupo de Trabajo sobre las Enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional/Órgano de Negociación Intergubernamental. “No tenemos que elegir entre proteger la salud pública y obtener un beneficio justo. Podemos lograr un equilibrio”.

Fracaso de los sistemas internacionales
Lista del Panel Independiente de las funciones esenciales para una preparación y respuesta eficaces ante una pandemia.

El Panel considera que se necesita un cambio en el sistema para superar el fracaso del sistema internacional en prevenir, contener y mitigar el impacto del covid-19.

Había puesto sus esperanzas en la creación de un Consejo de Amenazas Sanitarias Mundiales independiente para situar el riesgo de una pandemia al mismo nivel que la guerra, el terrorismo y las amenazas económicas.

Pero el proyecto de Declaración Política de la ONU sobre Preparación y Respuesta ante Pandemias confía el control de las pandemias a la OMS. La única supervisión que realiza la ONU es otra reunión de alto nivel en 2026, para evaluar los avances de la declaración.

Esto pone aún más presión sobre las negociaciones de la OMS para garantizar que los procesos y estructuras que se establezcan estén a la altura del desafío.

Otras respuestas frente a la pandemia también están avanzando
Al margen de las negociaciones sobre la pandemia, se están llevando a cabo una serie de iniciativas clave para que el mundo esté a prueba de pandemias. Tras la pandemia, se ha ampliado el apoyo político para que cada región de la OMS tenga capacidad para fabricar sus propias vacunas. Para contribuir a ello, la alianza mundial para las vacunas, Gavi, y la Unión Africana están liderando el desarrollo de capacidad para fabricar vacunas en la región [10], y en agosto convocarán un foro regional de fabricación de vacunas

El objetivo del foro es que los líderes africanos, los fabricantes y Gavi “elaboren estrategias en torno a la fabricación sostenible”, dijo Aurélia Nguyen, de Gavi.

Mientras tanto, el Fondo para Pandemias ha concedido su primera porción [11] de US$338 millones en subvenciones para ayudar a 37 países a aumentar su resistencia frente a las pandemias. El Fondo para Pandemias fue creado por el G20 y tiene su sede en el Banco Mundial. El Banco Mundial calcula que el mundo necesita US$10.000 millones al año, durante los próximos cinco años, para subsanar las deficiencias en las respuestas de los países ante las pandemias.

Como dijo Tedros en la reunión conjunta de las dos negociaciones de la OMS: “Todos estos elementos son esenciales, pero insuficientes por sí solos. Solo la fuerza combinada de todos ellos juntos logrará que el mundo sea más seguro”.