Una organización internacional sin ánimo de lucro para fomentar el acceso y el uso adecuado de medicamentos entre la población hispano-parlante
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El documento oficioso sobre prevención y vigilancia de pandemias, difundido en la 11ª reunión del Órgano de Negociación Intergubernamental (INB o Intergovernmental Negotiating Body) de la OMS sobre el instrumento para pandemias, carece de visión y contribuye a la fragmentación de la estructura de respuesta a emergencias mundiales de salud.
[Un documento oficioso es un documento de debate en las negociaciones intergubernamentales, que no forma parte del documento formal de negociación. La Parte que propone el documento oficioso puede, tras las discusiones iniciales, insertar las mismas propuestas de texto o propuestas adicionales, basadas en el documento oficioso, en el documento formal de negociación].
En septiembre, durante la 11ª reunión del Órgano de Negociación Intergubernamental, un grupo de países, formado principalmente por países desarrollados liderados por el Reino Unido, preparó este documento titulado “Documento oficioso sobre un nuevo instrumento para la prevención y vigilancia de pandemias, teniendo en cuenta el enfoque de “Una sola salud” (One Health) para la prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, y eI Reglamento Sanitario Internacional (RSI o International health regulations) enmendado (2005)”.
El documento oficioso aporta justificaciones para proponer un instrumento adicional de prevención frente a pandemias distinto al instrumento para pandemias de la OMS, para tratar de forma exhaustiva la prevención, la preparación y la respuesta.
El documento contiene cuatro secciones: (1) antecedentes, (2) objetivo y justificación, (3) ámbito de aplicación, (4) naturaleza del instrumento y proceso para acordar un instrumento.
En la sección de antecedentes, el documento explica el contexto y su preparación. En la sección de propósito y justificación, se exponen las razones para considerar un nuevo instrumento sobre prevención y vigilancia de pandemias y se hace referencia a la posibilidad de avanzar en las negociaciones sobre el instrumento para pandemias, sin profundizar en la prevención de este tipo de emergencias de salud. Además, la sección sobre el ámbito de aplicación identifica a grandes rasgos tres áreas de interés: las medidas que hay que adoptar en la interfaz humano-animal-medio ambiente, la transmisión de persona a persona y una vigilancia multisectorial coordinada. Por último, se explica que el instrumento contendrá elementos jurídicos vinculantes y no vinculantes, lo que significa que el nuevo instrumento tendrá carácter de tratado internacional.
El documento oficioso se elaboró en respuesta a las delegaciones de los países en desarrollo que pidieron a los partidarios de la Estrategia de Una Sola Salud para la Prevención de Pandemias que explicaran las medidas prácticas que los Estados miembros desearían proponer para la prevención de pandemias, en el marco del instrumento para pandemias de la OMS. Según las fuentes, el Reino Unido se ofreció voluntario para preparar este documento en respuesta a la petición de estas delegaciones y solicitó a otras delegaciones que les apoyaran en la preparación del documento.
Los países en desarrollo quieren evaluar si estas medidas requerirían un instrumento adicional, o si se pueden abordar en el mismo instrumento para pandemias de la OMS, que el Órgano de Negociación Intergubernamental está negociando actualmente.
El documento, por el contrario, da por hecho que se necesita un instrumento adicional y, después, trata de justificar por qué se requiere un nuevo instrumento para avanzar, en lugar de explicar qué medidas prácticas conllevaría el nuevo instrumento.
En la sección de antecedentes, el documento explica lo siguiente: “Durante las negociaciones de la 11ª reunión del Órgano de Negociación Intergubernamental, algunos Estados miembros pidieron más información sobre lo que podría suponer un nuevo instrumento, y se sugirió que un documento oficioso sería útil. Este documento oficioso responde a esta petición… Se debe interpretar como un indicador de lo que podría suponer un nuevo instrumento, y no afecta a futuras negociaciones sobre el ámbito, la función, la forma y el contenido de un instrumento que los Estados miembros puedan emprender a través de, por ejemplo, un grupo de trabajo intergubernamental, si el Órgano de Negociación Intergubernamental acuerda seguir trabajando en ello”.
Se sabe que varios países en desarrollo han expresado, durante las reuniones del grupo de redacción, su preocupación por la falta de claridad y de ideas prácticas en el documento oficioso. Un par de países desarrollados, que hablaron con la Red del Tercer Mundo (RTM o Third World Network), también expresaron sus dudas sobre las propuestas que se incluyen en el documento oficioso y sobre la necesidad de un nuevo instrumento.
Al leer el documento oficioso, algunos países en desarrollo que hablaron con la Red del Tercer Mundo dijeron que no ven “nada que sea ilustrativo” en él. Todos dijeron que “es más una justificación que una descripción” y añadieron que “el documento es excesivamente repetitivo en las cuatro secciones de esta justificación”. “Las posibles medidas prácticas y salvaguardias no son visibles en el documento oficioso”, observó uno de ellos. Otras delegaciones, tanto de países en desarrollo como desarrollados, también mostraron su preocupación por la fragmentación de la estructura de respuesta a las emergencias mundiales de salud a la que podría conducir esta propuesta de nuevo instrumento.
Ámbito de aplicación del nuevo instrumento propuesto de prevención y vigilancia:
Según el documento, el nuevo instrumento “se centrará en acciones basadas en evidencias y riesgos que estén directamente relacionadas con la salud pública y la prevención de emergencias de salud pública de importancia internacional (ESPII), y emergencias pandémicas, incluyendo acciones en la interfaz hombre-animal-medio ambiente (como la reducción o mitigación de los riesgos del spillover [transmisión de un virus, u otro patógeno, de animales a humanos] y el spillback [transmisión de un virus de humanos a animales] para la aparición y transmisión de enfermedades infecciosas con potencial pandémico entre animales y personas) y la transmisión de persona a persona, así como la vigilancia coordinada y multisectorial”.
Sin embargo, el documento no describe cuáles son esas acciones ni ofrece una lista orientativa de las mismas. Por ejemplo, en la cita anterior se menciona como acción “la reducción o mitigación de los riesgos de spillover y spillback”. Sin embargo, es difícil entender la frase como una acción. Parece más un objetivo que una medida práctica.
La sección sobre el ámbito de aplicación orientativa ofrece una lista numerada de nueve párrafos sobre lo que incluiría el nuevo instrumento. En resumen, se afirma que el nuevo instrumento:
Casi todas estas afirmaciones están articuladas de forma superficial y no difieren en nada de lo que ya se puede deducir de los Artículos 4 y 5 del instrumento para pandemias de la OMS.
El objetivo de solicitar este documento oficioso era que los proponentes de los países desarrollados explicaran claramente ciertas medidas prácticas que se prevé que formen parte de los Artículos 4 y 5, y su aplicación. Los nueve párrafos que figuran en el documento oficioso no sirven para este propósito.
Por ejemplo, los párrafos cuarto y noveno dicen que el nuevo instrumento incluirá acciones detalladas/específicas y acciones basadas en evidencias y riesgos, respectivamente. Pero lo que se pedía a los proponentes era que enumeraran al menos algunas de esas acciones. Esto no se hace en el documento oficioso.
Del mismo modo, en los párrafos 3 y 6 no se detalla qué acciones proporcionarían un mayor apoyo a la implementación en los países en desarrollo o qué acciones mejorarían la coordinación multisectorial. No se explica por qué esto no se puede articular en los artículos 19 y 16 del instrumento para pandemias de la OMS, respectivamente.
[El artículo 19 trata sobre el apoyo a la aplicación, y el artículo 16 sobre las estrategias de toda la sociedad y todo el gobierno].
Tampoco está claro qué nuevas capacidades, aparte de las que ya figuran en el anexo del Reglamento Sanitario Internacional 2005, se contemplan en los artículos 4 y 5 del instrumento de la OMS para pandemias y por qué dichas capacidades no podrían figurar en dicho instrumento.
Además, no está claro por qué debería existir un instrumento jurídico para mejorar el compromiso político (primer punto), para comprender los elementos impulsores (octavo punto) y para aclarar los factores (séptimo punto). Estos objetivos se podrían alcanzar fácilmente mediante una resolución de la OMS.
Propósito y justificación del nuevo instrumento de prevención y vigilancia propuesto:
Según el documento oficioso, la “prevención de pandemias” es uno de los objetivos centrales del instrumento sobre pandemias de la OMS, y el artículo 4 del instrumento propuesto se sitúa en el centro de este objetivo. El nuevo instrumento de prevención y vigilancia propuesto pretende “desarrollar las disposiciones de alto nivel [actualmente] establecidas en el artículo 4 sobre prevención y vigilancia de pandemias, teniendo en cuenta la estrategia de “Una sola salud” para la prevención, preparación y respuesta frente a pandemias y el Reglamento Sanitario Internacional enmendado (2005), para mejorar la aplicación y eficacia del Acuerdo sobre Pandemias”.
También afirma que el nuevo instrumento no es la única opción. Según la sección de antecedentes, “este documento oficioso tampoco se debe interpretar como que se descartan otras opciones (como volver a detallar más los Artículos 4 y 5 del Acuerdo sobre Pandemias), ya que eso también debe decidirlo el Órgano de Negociación Intergubernamental”.
Según un negociador de un país en desarrollo, es un alivio que los proponentes del documento oficioso reconozcan que un instrumento adicional no es la única vía. Hay otras formas de abordar las carencias que se perciben en la prevención de pandemias.
Sin embargo, el negociador también expresó su preocupación por el hecho de que “la Dirección General de la OMS, la Secretaría y un grupo de Estados miembros quieren concluir el trabajo del Órgano de Negociación Intergubernamental para diciembre de 2024, y que en consecuencia la Mesa del Órgano de Negociación Intergubernamental y otros pocos Estados miembros están descartando estas otras opciones, como la de abordar medidas pragmáticas y equitativas de prevención de pandemias en el marco del instrumento para pandemias de la OMS”.
Según otro negociador de un país en desarrollo, algunos países desarrollados están intentando evitar a los negociadores experimentados y hábiles de los países en desarrollo que participan actualmente en el Órgano de Negociación Intergubernamental. “Están planeando retrasar las negociaciones sobre elementos esenciales como la prevención de pandemias y el acceso a los patógenos y la participación en los beneficios, a la espera de un cambio en la composición de las delegaciones de los países en desarrollo. Actualmente contamos en gran medida con el equipo que completó con éxito las negociaciones sobre las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional de 2005 y ahora tenemos experiencia en negociar instrumentos jurídicamente vinculantes en materia de salud. Algunos países desarrollados son conscientes de que con nuestro equipo actual tienen que ceder más”, afirmó el negociador.
Se dieron cuatro justificaciones para elaborar un nuevo instrumento de prevención y vigilancia:
“En primer lugar, facilitaría la simplificación del texto de los artículos 4 y 5 del texto del Acuerdo sobre Pandemias y podría hacer avanzar las negociaciones, ya que se dedicaría menos tiempo a negociar un texto detallado.
En segundo lugar, un nuevo instrumento elaboraría y detallaría las capacidades básicas, los elementos clave, las medidas, las responsabilidades y las obligaciones para poner en práctica la prevención y vigilancia de pandemias, teniendo en cuenta la estrategia de “Una sola salud” y el Reglamento Sanitario Internacional modificado (2005).
En tercer lugar, daría la oportunidad de que surjan aportaciones de nuevas consultas multisectoriales nacionales, regionales, con expertos y partes interesadas, incluyendo a las organizaciones intergubernamentales pertinentes (en particular la Alianza Cuatripartita), y de que los Estados miembros sigan deliberando sobre la función, la forma y el contenido del instrumento.
En cuarto lugar, nos permitiría articular claramente la relación y las sinergias con otros instrumentos existentes, en particular con el Reglamento Sanitario Internacional enmendado (2005)”.
[La Alianza Cuatripartita está formada por cuatro organismos principales: la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO o Food and Agriculture Organization), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA o United Nations Environment Programme), la OMS y la Organización Mundial de Sanidad Animal (OMSA o World Organisation for Animal Health)].
Todas estas justificaciones son erróneas: ninguno de estos objetivos está fuera del alcance del Órgano de Negociación Intergubernamental.
En primer lugar, nadie ha pedido que se simplifique (reduzca) el texto de los artículos 4 y 5; lo que siempre se ha pedido es que las propuestas, responsabilidades y obligaciones de los artículos 4 y 5 sean equilibradas, proporcionadas y equitativas. El texto se redujo siguiendo el enfoque de simplificación que impulsó la Mesa con el fin de adoptar el instrumento para pandemias de la OMS para mayo de 2024. Este plazo ya ha vencido; algunas delegaciones también han pedido que se vuelvan a estudiar algunas de las disposiciones que se suprimieron antes de mayo de 2024 para seguir estudiándolas.
En segundo lugar, las capacidades básicas en materia de prevención y vigilancia de pandemias ya figuran en el anexo 1 del Reglamento Sanitario Internacional 2005 y se han modificado recientemente. Además, si es necesario, las capacidades se pueden enumerar en un anexo del instrumento para pandemias de la OMS, que se está negociando actualmente.
En tercer lugar, durante los últimos tres años, la OMS ha estado consultando a expertos y partes interesadas, incluyendo a la Alianza Cuatripartita a través de varios grupos intergubernamentales, que incluyen al Órgano de Negociación Intergubernamental. Algunos de ellos ya han manifestado que un nuevo instrumento de prevención y vigilancia de pandemias podría ser contraproducente.
Por último, la articulación de la relación y las sinergias con otros instrumentos internacionales también se puede hacer en los instrumentos de la OMS para pandemias, y de hecho se está haciendo.
Un nuevo órgano de negociación y un comité preparatorio de expertos
El documento relativo a la naturaleza del nuevo instrumento y al proceso para desarrollarlo no prescribe una forma precisa para el nuevo instrumento. En su lugar, invita a los Estados miembros del Órgano de Negociación Intergubernamental a iniciar un debate sobre “los trabajos que se deben emprender tras la adopción del Acuerdo sobre Pandemias y de su estructura jurídica más amplia”, siguiendo el modelo de la propuesta de la Mesa que generó tantas inquietudes en abril y mayo de 2024, en particular durante la 77ª Asamblea Mundial de la Salud (AMS) y las negociaciones del Órgano de Negociación Intergubernamental que tuvieron lugar justo antes de la misma.
El documento menciona brevemente la propuesta de la Mesa de abril de 2024, es decir, solicitar a la AMS que encomiende la elaboración del instrumento a un Grupo de Trabajo Intergubernamental, que cuente con el apoyo de un comité preparatorio compuesto por expertos independientes, y que la labor sobre el instrumento se complete en el plazo de un año.
El documento también aboga por que se consulte a los interlocutores de la Alianza Cuatripartita y se les invite a realizar las aportaciones relevantes y a brindar apoyo a lo largo de todo el proceso.
Según una fuente diplomática, es bastante extraño que los proponentes crean que es necesario realizar más consultas con expertos y partes interesadas para llegar a acuerdos sobre nuevas obligaciones legales para la prevención de pandemias, después de casi 3 años de negociaciones en la OMS. Los proponentes también consideran esto como una justificación para el nuevo proceso, como si esto no fuera algo que el Órgano de Negociación Intergubernamental ya esté haciendo actualmente.
“En primer lugar, tuvimos el Grupo de trabajo sobre el fortalecimiento de la preparación y respuesta de la OMS frente a emergencias sanitarias (WGPR o Working Group on Strengthening WHO Preparedness and Response to Health Emergencies). Estuvo negociando alrededor de un año. En segundo lugar, el Grupo de trabajo sobre el fortalecimiento de la preparación y respuesta de la OMS frente a emergencias sanitarias dio lugar a otros dos órganos de negociación: el Órgano de Negociación Intergubernamental y el Grupo de Trabajo sobre las Enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional de 2005. Todos estos grupos se han reunido varias veces, formal e informalmente, a lo largo de los últimos tres años, y estuvieron abiertos a las partes interesadas y a los miembros de la Alianza Cuatripartita. Ahora, los proponentes quieren seguir negociando durante 1 o 2 años más, a través de un proceso adicional. Sin embargo, no consiguen proporcionarnos una lista orientativa de las medidas que quieren aplicar en caso de pandemia.
[Los tres órganos a los que se refiere la fuente celebraron en total 33 rondas de negociaciones formales abiertas a las partes interesadas y a los expertos —incluyendo a los socios cuatripartitos—, además de consultas informales y audiencias públicas. En promedio, equivaldría a más de una reunión al mes en los últimos tres años].
Según otro delegado, los mismos proponentes carecen de claridad sobre lo que quieren en el nuevo instrumento. El negociador explicó: “Solo están utilizando a un representante para sacar los detalles del PABS del Acuerdo sobre Pandemias de la OMS. Hay que tener en cuenta que ellos (los países desarrollados) están muy interesados en pedir el mismo enfoque para el PABS y Una Salud, aunque son ideas intrínsecamente distintas. El primero es un mecanismo basado en un concepto jurídico probado llamado ‘acceso y participación en los beneficios’, y garantiza la equidad. El último es un enfoque científico que aún no se ha definido ni probado jurídicamente”.
Otro negociador afirmó: “Básicamente, ellos (los países desarrollados) no están preparados y quieren tiempo para prepararse”. Es comprensible, pero ¿por qué deberíamos comprometernos con un nuevo instrumento antes de que nos expliquen en qué consiste? Además, ¿por qué deberíamos comprometernos a aplicar el mismo enfoque al PABS, cuando conocemos los detalles, deseamos entrar en dicho sistema y estamos preparados? Si quieren tiempo, que se lo tomen, pero que lo negocien aquí. También negociaremos el PABS aquí. Para nosotros no es aceptable iniciar un nuevo proceso sobre el PABS. Nuestra región ha dejado claro que queremos ver elementos funcionales del PABS dentro del Acuerdo sobre Pandemias de la OMS”.
Para provocar la fragmentación
El documento oficioso, en su intento de impulsar un nuevo instrumento sobre prevención y vigilancia de pandemias, está pasando por alto el impacto que dicho instrumento podría causar en la estructura de emergencias mundiales de salud. En el Órgano de Negociación Intergubernamental, curiosamente, la prevención y vigilancia de pandemias no es el único tema en el que se aboga por un instrumento adicional. También se está intentando dejar de lado el sistema de acceso a patógenos y la participación en los beneficios para convertirlo en un segundo instrumento adicional.
Varios países en vías de desarrollo, entre ellos el Grupo Africano, están intentando oponerse a la idea de un nuevo instrumento para el PABS y, en su lugar, quieren integrarlo dentro del instrumento de la OMS para pandemias. Sin embargo, algunos países desarrollados, junto con la Mesa, están presionando mucho para que se simplifique el texto relativo a la prevención de pandemias, la vigilancia y el acceso a patógenos y la participación en los beneficios en el instrumento sobre pandemias y, posteriormente, negociar estos dos instrumentos adicionales propuestos.
No todos los países desarrollados tienen la misma opinión; asimismo, unos cuantos países en desarrollo también se inclinan por el planteamiento de la Mesa. Sin embargo, varios negociadores que hablaron con la Red del Tercer Mundo confirmaron sus inquietudes sobre la fragmentación a la que podría conducir este enfoque. Cuando hay múltiples instrumentos, sobre todo cuando necesitan ratificaciones separadas, es casi seguro que habrá un grupo diferente de partes para cada uno de los instrumentos.
Cabe señalar que los nuevos instrumentos adicionales propuestos para futuras negociaciones, junto con el instrumento para pandemias que se está negociando actualmente en el marco del Órgano de Negociación Intergubernamental, se suman a un instrumento ya existente que se ocupa de las emergencias pandémicas: el Reglamento Sanitario Internacional (RSI) de 2005. Mientras que el RSI 2005 no requiere ratificación y cuenta con la participación universal de los Estados miembros de la OMS, los nuevos instrumentos propuestos se propugnan generalmente como instrumentos que requieren ratificación, en virtud de la Constitución de la OMS. Esto aumenta el potencial de fragmentación.
Un negociador de un país desarrollado, bajo condición de anonimato, declaró a la Red del Tercer Mundo: “El impacto de tener un instrumento adicional sobre la prevención, preparación y respuesta ante emergencias de salud es en sí mismo preocupante, y ahora estamos hablando de tres instrumentos adicionales en lugar de uno. Las preocupaciones sobre la fragmentación son algo real; personalmente soy consciente de ellas. Pero no queremos ir en contra de nuestros aliados tradicionales, nos gustaría darles la oportunidad de justificar por qué se necesitan múltiples instrumentos. Esperamos que al final prevalezca el sentido común”.
[El instrumento de la OMS para pandemias, que se está negociando actualmente, propone un instrumento de acceso a los patógenos y participación en los beneficios (PABS). También propone un instrumento de prevención y vigilancia de pandemias. Ambos se añaden al actual Reglamento Sanitario Internacional de 2005, que se ocupa de la prevención, preparación y respuesta ante emergencias de salud, incluyendo las emergencias pandémicas].
Habrá un debate informal sobre el Artículo 4 el 4 de octubre en la OMS. Las partes que son países desarrollados podrían intentar convocar un debate sobre el documento oficioso.